Popović rasturio Markove argumente o presudi Kovačević: Zlouporaba prava i gubitak legitimiteta podnositelja

Profesor Joseph Marko, bivši strani sudac Ustavnog suda BiH (1997.–2002.), poznat je po dosljednom zagovaranju centralizacijskih i unitarističkih rješenja za Bosnu i Hercegovinu; stavovima koji su se nebrojeno puta poklapali s političkim narativom Sarajeva. Njegova nedavna analiza odluke Velikog vijeća ESLJP-a u predmetu Kovačević protiv BiH izazvala je pažnju jer sugerira da će presuda imati duboke pravne i političke posljedice, ne samo za BiH nego i šire u Europi.

No, Markova interpretacija prema mišljenju mnogih predstavlja selektivno čitanje odluke, pri čemu zanemaruje ključan kontekst koji je vodio Veliko vijeće ka proglašenju zahtjeva nedopuštenim; zlouporabu prava na podnošenje zahtjeva i problem legitimiteta samog podnositelja.
U nastavku donosimo cjeloviti odgovor dr. Igora Popovića, višeg asistenta na Pravnom fakultetu u Banjoj Luci i doktoranda Univerziteta u Beogradu, koji je temeljito analizirao i osporio Markove zaključke. Popović ukazuje da odluka Velikog vijeća nije bila nikakav presedan, nego nužna procesna reakcija na neodgovorno ponašanje podnositelja zahtjeva i manipulaciju vlastitim identitetom, piše RTV HB.

Popovićev tekst objavjen na Verfassungsblogu prenosimo u cijelosti:Odgovor Josephu Marku o predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine
Nedavna odluka Velikog vijeća u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine mogla bi, kako sugerira profesor Joseph Marko u svom članku, odjeknuti kroz pravni i politički krajolik Bosne i Hercegovine (BiH), pa čak i država članica Vijeća Europe. Međutim, njegova analiza predstavlja nepotpun prikaz odluke Suda i zanemaruje ključan kontekst potreban za potpuno razumijevanje razloga zbog kojih je Veliko vijeće proglasilo zahtjev nedopuštenim.
Piše: Igor Popović: 
Ovaj odgovor nastoji ispraviti, ili bolje reći proširiti, narativ objašnjavajući neke aspekte tvrdnji profesora Marka i temeljna pitanja vezana uz legitimitet podnositelja zahtjeva, koja su u konačnici dovela do odbacivanja predmeta. Naravno, i Markove i moje tvrdnje donekle su spekulativne budući da presuda još nije objavljena.
Potreba za potpunim kontekstom

Da ukratko ponovimo: Europski sud za ljudska prava (ESLJP) je 2023. u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine presudio da izborni okvir BiH, koji političko sudjelovanje ograničava na predstavnike triju „konstitutivnih naroda” (Bošnjaci, Hrvati i Srbi), diskriminira podnositelja zahtjeva koji se izjašnjava isključivo kao državljanin BiH, a ne kao pripadnik konstitutivnih naroda ili nacionalnih manjina, kada je riječ o njegovom aktivnom biračkom pravu. Predmet je zatim upućen Velikom vijeću (za ranije objave o presudi Vijeća i predmetu općenito, vidi ovdje, ovdje, ovdje, ovdje i ovdje). Prije nego što se uđe u pravne argumente koje iznosi Marko, dvije preliminarne točke bitne su radi objektivnosti i transparentnosti.
Prvo, analiza profesora Marka usredotočuje se gotovo isključivo na dva aspekta izreke odluke – opseg predmeta koji se odnosi na Dom naroda BiH i status žrtve podnositelja zahtjeva – pri čemu propušta jasno naznačiti treći zaključak. Naime, osim neprimjenjivosti članka 3. Protokola br. 1 na Dom naroda i statusa žrtve, Sud je, velikom većinom, utvrdio da je podnositelj zahtjeva zloupotrijebio pravo na podnošenje zahtjeva (16 glasova za, 1 protiv).
Marko ne razrađuje zlouporabu prava, iako je ona jednako važna za predmet kao i ostali zaključci. Sudska praksa iz Strasbourga zahtijeva od stranaka da surađuju s ESLJP-om u dobroj vjeri, pokazujući „značajnu suradnju sa Sudom” (Prodanović i Todorović protiv Bosne i Hercegovine (odluka) § 5). „Neodgovoran i neozbiljan stav prema Sudu” (Georgian Labour Party protiv Gruzije (odluka) 2008.) čini zahtjev nedopuštenim. Na temelju javno dostupnih informacija, osobito javne rasprave pred Velikim vijećem, dva se čimbenika čine presudnima.
Prvi je curenje početne presude Vijeća i kasnije obmanjujuće izjave podnositelja zahtjeva pred Sudom. Na dan curenja izjavio je uživo na televiziji da je obaviješten o svojoj pobjedi (vidi emisiju od 1:50; podnositelj zahtjeva priznao je da je bio informiran o ishodu prije službene objave u 2:25). Ipak, kada ga je sudac Velikog vijeća ispitivao tijekom rasprave, zanijekao je prethodno saznanje, čak i kad su ga suočili s vlastitim riječima (vidi 2:52:00 rasprave).
Takvo ponašanje predstavlja povredu dužnosti dobre vjere. Drugi, možda ozbiljniji čimbenik, odnosi se na manipulaciju etničkim identitetom podnositelja zahtjeva. Izjasnio se kao Hrvat na izborima 2012. i u zahtjevu za hrvatsko državljanstvo (vidi 51:50 rasprave). Ipak, podnositelj tvrdi da je njegovo hrvatsko obiteljsko podrijetlo bilo pravni temelj za stjecanje državljanstva, a ne njegova hrvatska etničnost, što su dva različita pojma (vidi članke 3., 8. i 16. Zakona o hrvatskom državljanstvu). Takva oportunistička promjena identiteta potkopava samu svrhu antidiskriminacijskog prava – zaštitu pojedinaca s zaštićenim obilježjima, poput etničnosti (vidi Timishev protiv Rusije, § 55–56). Njegovo propuštanje da europske suce obavijesti kako se prethodno dvaput izjasnio kao Hrvat dodatno baca sjenu na njegov legitimitet pred Sudom.
Drugo, Marko sugerira da odluka Velikog vijeća „ima nešto retroaktivnog učinka, jer je predmet već bio riješen u meritumu presudom Vijeća”. To nije točno. ESLJP može proglasiti zahtjev nedopuštenim u bilo kojoj fazi (članak 35. § 4 EKLJP-a), uključujući pred Velikim vijećem. Predmet stoga nije neuobičajen u tom pogledu, što pokazuje, primjerice, predmet Vučković i drugi protiv Srbije.
Dom naroda

Profesor Marko tvrdi da odluka prijeti poništavanju cijele linije sudske prakse ESLJP-a o izbornim pravima u BiH, počevši od Sejdić i Finci, ali i šire od BiH. Moguće je da će presuda odstupiti od ustaljene sudske prakse Suda, prema kojoj se članak 3. Protokola br. 1 primjenjuje na neizravne izbore za tijelo koje ima stvarne zakonodavne ovlasti, poput Doma naroda BiH. Druga mogućnost jest da će Sud, s obzirom na posebnosti BiH, utvrditi da se članak ne primjenjuje na Dom naroda BiH, a da time ne utječe na druga zakonodavna tijela u Europi. Bilo koji od ovih ishoda bio bi u skladu s argumentima sutkinje Mijović u njezinom izdvojenom mišljenju u predmetu Sejdić i Finci (vidi dio V). Treća je opcija da će Sud razlikovati aktivna i pasivna izborna prava u specifičnom kontekstu Doma naroda BiH. To bi mogao biti pragmatičan pristup kojim bi većina u predmetu Kovačević izbjegla mijenjati ranije presude.
U predmetu Sejdić i Finci većina je utvrdila povredu članka 14. Konvencije u vezi s člankom 3. Protokola br. 1 glede pasivnih biračkih prava pripadnika ne-konstitutivnih naroda. Pripadnici triju konstitutivnih naroda (Bošnjaci, Hrvati i Srbi) barem imaju teoretsku mogućnost postati članovi Doma naroda.
Nasuprot tome, nijedan birač u BiH – pa ni iz konstitutivnih naroda – nema izravno ili neizravno pravo birati članove Doma naroda. Njih delegiraju druga zakonodavna tijela: pet Srba bira Narodna skupština Republike Srpske, a pet Bošnjaka i pet Hrvata bošnjački i hrvatski izaslanici u Federalnom domu naroda. Tako ni birači konstitutivnih naroda nemaju mogućnost utjecati na sastav Doma naroda BiH. Veliko vijeće je stoga moglo zaključiti da, budući da nijedan građanin nema izravno aktivno pravo glasa za to tijelo, podnositelj zahtjeva ne može tvrditi da je žrtva diskriminacije u ostvarivanju prava koje nitko nema. Konačno, iz istog razloga, članak 3. Protokola 1 ne primjenjuje se. Ova bi logika također objasnila razliku između ovog predmeta i onih na koje se poziva profesor Marko – Aziz protiv Cipra i Bakirdzi protiv Mađarske.
Status žrtve

Što se tiče statusa žrtve podnositelja zahtjeva, profesor Marko navodi da je „kao stanovnik Federacije BiH bio prisiljen ili se suzdržati od glasovanja... ili glasovati za... kandidate koji nisu bili kandidati njegova izbora”. Ova tvrdnja ne stoji iz više razloga.
Prvo, gospodin Kovačević politički je savjetnik Željka Komšića, hrvatskog člana Predsjedništva izabranog iz Federacije BiH, gdje podnositelj zahtjeva živi (vidi § 21 izdvojenog mišljenja sutkinje Kucsko-Stadlmayer u presudi Vijeća i § 8 mišljenja većine). Teško je povjerovati da nije imao kandidata izbora za Predsjedništvo kada je njegov vlastiti nadređeni bio na glasačkom listiću.
Drugo, žalba podnositelja apstraktna je i nalikuje actio popularis, a ne tvrdnji o osobnoj povredi. Primjerice, na raspravi pred Velikim vijećem pozivao je suce da razmotre osjećaje povratnika u Republici Srpskoj koji su preživjeli strašne zločine i genocid, no nikada nije detaljno objasnio kako je on osobno, kao birač, bio pogođen. Njegova želja – da svatko može glasovati za svakoga – odražava opće nezadovoljstvo političkim sustavom, svojevrsni Weltschmerz, ali takvi zahtjevi nedopušteni su pred ESLJP-om.
Treće, svaka diskriminacija zahtijeva usporedivu skupinu i osnovu diskriminacije. Tijekom rasprave predsjednik Velikog vijeća, sudac Bošnjak, pitao je podnositelja da precizira oboje: je li riječ o etničkoj pripadnosti, prebivalištu ili nečem drugom, te tko je relevantna usporediva skupina (vidi od 2:13:00 rasprave)? Podnositelj nije dao jasan odgovor niti je identificirao skupinu u sličnoj situaciji koja je bila povoljnije tretirana od njega. Tek je odgovorio da su birači iz Federacije BiH (gdje on živi) tretirani drukčije od birača iz Republike Srpske glede izbora članova Doma naroda (vidi 2:57:30 rasprave). No, kao što je već objašnjeno, nijedan birač ni u jednom entitetu ne može utjecati na članstvo u Domu naroda.

Četvrto, promjena etničkog identiteta podnositelja zahtjeva potkopava njegovu tvrdnju da je žrtva kao „građanin”. Kada su ga suci ispitivali o promjeni etničnosti, njegova je obrana bila da je njegova etničnost irelevantna (vidi od 2:37:15 rasprave). To je logička pogreška: ne može se tvrditi diskriminacija na temelju etničnosti, a istodobno argumentirati da je etničnost irelevantna za predmet. Nije zanijekao da se izjasnio kao Hrvat pri podnošenju zahtjeva za hrvatsko državljanstvo ili kandidiranju na izborima u Sarajevu 2012.; umjesto toga, tek je naveo da ima zakonsko pravo na hrvatsko državljanstvo po obiteljskom podrijetlu (vidi njegov odgovor sutkinji Jelić na 2:33:00). Takvo oportunističko ponašanje dovodi u pitanje njegovu trenutnu tvrdnju o statusu žrtve kao „građanina”. Zaštićene karakteristike moraju biti stabilne kategorije; prelazak s Hrvata na „građanina” potkopava vjerodostojnost njegove tvrdnje.

Konačno, Markovo oslanjanje na Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina pogrešno je. Izjašnjavanje kao „građanin BiH” ne čini nekoga pripadnikom „nacionalne manjine”. Svi državljani BiH su građani, a građanin istodobno može biti Bošnjak, Hrvat, Srbin (konstitutivni narodi), Rom ili Židov (nacionalne manjine). Državljanstvo nije etnička kategorija, nego u najboljem slučaju politički identitet – možda kozmopolitski – koji ne potpada pod definiciju etničnosti ESLJP-a, koja se temelji na zajedničkoj nacionalnosti, vjeri, jeziku ili kulturi (§ 43). Građani BiH nemaju zajednički jezik, vjeru ili kulturu; primjerice, ne postoji „jezik građana BiH”. Samoidentifikacija kao „građanin” stoga je više čin odbijanja etničkog identiteta nego izražavanje istog. Ona ne podrazumijeva objektivne, zajedničke značajke zajedničke baštine, jezika ili kulture koje definiraju etničku skupinu. Ukratko, biti „samo građanin” nije usporedivo s pripadnošću etničkoj skupini. Zbog toga je u predmetu Zornić učinjena pravna pogreška kada su oni koji se izjašnjavaju jednostavno kao građani izjednačeni s pravim pripadnicima etničkih manjina. Sud tada nije ni procijenio usporedivost, već je zahtjev odmah prihvatio (§ 31). Tu pogrešku ne bi trebalo ponoviti.
Zaključak

Zaključno, odluka Velikog vijeća da proglasi zahtjev Kovačevića nedopuštenim nije bila nagla promjena principa, nego nužna procesna zaštita od zlouporabe mehanizma podnošenja zahtjeva. Potpun i iskren prikaz mora priznati nedostatak legitimiteta podnositelja zahtjeva i zlouporabu prava na podnošenje zahtjeva, pitanja koja su središnja za predmet i ključna za svaku vjerodostojnu analizu njegova ishoda.

*Igor Popović je viši asistent u nastavi i istraživanju na Univerzitetu u Banjoj Luci, Pravni fakultet (Katedra za međunarodno pravo). Magistrirao je na Univerzitetu u Beogradu te je doktorand na istom sveučilištu. U proljeće 2024. bio je gostujući istraživač na Akademiji za europsku zaštitu ljudskih prava.